在燈紅酒綠的大都市襯托下，中國的小縣城給人的印象大抵是落後晦暗的，甚至還給人幾分遠離城市喧囂的純樸錯覺。其實，這些遠離權力的小縣城長久以來都處於一種閉塞的黑暗之中。山高皇帝遠的小縣城裡的官員完全是一副關起門來做山大王的姿態。當然，想要在片蕞爾之地攫取利益，並不是一個人的力量可以做到的，盤根錯節的利益鎖鏈在小縣城裡隨處可見。陽光照不到的角落裡充斥著高利貸與黃賭毒的身影，只是閉塞割裂的小縣城裡的權力階層早已固化，想要尋得光明並非易事。從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領導、普通幹部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。
縣是要素齊全的治理場域。一個區或縣的黨政部門大體上會和地級、省級和國家層級的部門大致同構，其職能也大體上向上對應，惟權限有所差異。而且，在縣層級，也有完整的人大和政協體系，所以說，一個縣，就是微縮的 “國”，是一個要素最完備的基層治理場域。其次，縣級及其下才是政策執行的具體主體，中央出台的大多數政策，下發到省裡，省再相應地轉發到地級市，地級市則通常再相應轉發到縣級黨政部門。到了縣一级，基本沒有了進一步下發當 “甩手掌櫃” 的可能了，他們就成了落實政策的主體，當然，這些政策也會進一步轉發到鎮裡，但是到了縣一级，就已經需要進行具體的規劃和指導，以統籌鄉鎮完成任務。第三，在縣級以下，研究者才能觀察到上規模的政策受眾，觀察到黨政部門和民眾之間的互動過程。有學者強調農村作為國家與農民互動的場域的重要性，但在當前的中國基層治理環境下，鄉村場域中的村幹部的個體差異性過大，過於微觀以至於無法作為國家的分析單位。也曾經有一段時間，有不少研究者認為鄉鎮是更具備國家與社會互動意義的，但是聚焦在鄉鎮場域的研究無法考察到科層制體系的正式的內部運作過程，所以，在分析國家與社會的互動問題上，縣域或許才是更適當的空間。因此，縣（區）是一個綜合的、有效的研究中國治理過程和特點的場域，縣域治理對中國政治和行政所具備的獨特意義確實無法替代。
二、如何研究一個縣：視角與方法
當下的一個縣，往往涉及近百萬之眾，包括城市區域和鄉村區域，包括數十個直屬黨政機關，十數個鄉鎮，不同鄉鎮之間，無論在經濟發展程度、產業形態等各方面往往也有著很大的差異，甚至語言也相去甚遠，那麼，如何去調研一個縣，如何去了解一個縣的縣治？在縣域調查領域，定縣調查一直是一個標杆，但其內容的邊界是相對確定的，即以社會概況為內容，包括地理、歷史、政府及社團、人口、教育、健康與衛生、鄉村娛樂、鄉村的風俗習慣、信仰、賦稅、財政、農業、工商業、農村借貸、災荒與兵災，總體上是基本縣情的資料記錄，這在當時是極為難得的，但是在現在的信息承載、存儲和傳播的條件下，應該對縣域調查有不同的要求。所以，和定縣調查更關注社會概況的旨趣形成區別，本系列的研究作品相應的特色和優勢更多體現在下述的視角和方法上：
一是治理的視角。在中文的表達中，“治理” 一詞的含義是模糊的，但經過多年的應用，學術界和實踐界也對 “治理” 一詞產生了一定的共識。首先，它更多指向的是自上而下的過程，也即強調治理行動者的主體性和主動性，在當前中國的語境中，它意味著對黨政部門的主體作用和主動意識的強調；其次，它更多指向的是一個多元參與的過程，意味著包含黨政部門、社會組織、企業、居民等不同的行動者在內的互動。在本系列作品中，從治理的視角出發，意味著我們會更多地去關注自上而下的過程，也即關注縣域黨政部門的行動，同時也關注多元主體在治理過程中的角色。
二是從組織研究的視角。如上所述，縣域政府，是縣域治理中的重要的治理主體，對他們的了解是認識縣域治理的根本所在。但已有的對中國地方政府的研究大多仍接受整體性政府的基本假設，也即，以地方政府的某一部門或某一層級的研究來指代地方黨政整體，例如，以鄉鎮政府的研究來推導到地方政府甚至國家，以對財政局或地稅局的研究指代地方政府的經濟發展意圖和走向。在本研究系列中，我們希望能切入到縣域黨政體系中的多個部門和組織單元，從了解不同的黨政部門的運作出發，考察政策的整體過程，分析這些組織的具體運作，以及這些運作是如何各自或整合起來共同影響治理的效果及民眾的福祉。
三是從一個縣委書記的視角。即便我們將研究的重點局限在縣域治理中的黨政部門，我們面對的仍然是一個龐大的研究對象，一個縣涉及黨政部門幾十個，各自的機構構成、職能、崗位和政策過程都足以獨自成書，如何適當地收縮範圍？在調研過程中與縣域治理的領導的深入訪談提醒我們，可以嘗試代入到縣委書記的角色中去，思考當一縣委書記到一縣履新，作為一個縣的最核心的決策者，他 / 她所關心的主要內容是什麼？
從這個視角出發，我們去大體確定縣域調研的有關內容。首先應該是所轄之縣的基本縣情，其空間和地理特徵、人口數量和結構、社會的風俗和本土文化特性、經濟發展和財稅結構的基本狀況等等，以了解治理對象，並採取相應的治理策略；在充分了解基本縣情之後，要了解的是縣域治理的主要的抓手，大體上，可能會包括下述的內容：
1）組織。一個縣委書記做好工作的保證就是有一支可用及高效的隊伍，也即縣域治理中的 “人” 的問題，這包括縣域黨政部門機構的構成、職能、崗位、編制及權力資源的配置及這些部門的合作與競爭等；
2）經濟及財政。也即縣域治理中 “錢” 的問題，包括地方的經濟基礎、產業結構；如何發展地方經濟、如何增加稅收和財政收入等問題，同時也包括怎麼花錢、以什麼方式開支，主要開支在哪些領域等；
3）執法或曰強制。縣域治理中，眾多的部門都具備執法權，包括公安部門、城市管理部門、市場監管部門等，事實上，大部分的部門都有著或多或少的執法權，這些執法權針對縣域治理中的不同對象，扮演著重要的角色，一個縣委書記往往需要對自己下轄領域中的執法力量有充分地了解；4）思想與文化或曰意識形態。這包括黨和國家的思想政治學習、地方的文化和教育，也包括如何通過思想、文化、教育等手段來優化社會整合、實現縣域的善治，這也是縣域治理的重要抓手；
5）公共服務供給。公共服務供給的過程與效果是縣域治理績效的最重要的組成部分，也是縣政的核心內容，尤其是在當前黨和國家對民生問題日益重視的前提下，公共服務更成為一個縣委書記所關心的內容；
6）技術治理。技術治理的廣泛應用首先興起於特大城市、大城市，但是，在我國相當多的縣，各種各樣的技術也開始被採納和應用，在一個行政資源和編制資源的剛性程度很高的行政結構裡，技術治理往往被縣域治理決策者寄以厚望，期待它能有助於打破剛性制約，實現管理模式和效率的升級，這些技術或用於監管、或用於經濟、或用於服務，或僅出於政績創新的需要而有意創設，但這是當下正在發生的縣域治理中的新情況。
第四，結構、過程與事件的視角。對一個縣整體的調研、甚至對縣域某一部門的調研均涉及到繁雜的內容，這些內容應該如何被組織、被展現？在本系列的作品中，我們大體上可以用 “結構、過程與事件” 來概括我們的敘事方式。對一個縣而言，我們儘可能地首先去描述其基本的縣情，努力去為讀者展現一個縣作為一個行動者舞台的狀態和特徵，然後再去剖析在此舞台之上的主配角與事件。
對於組織、經濟、執法等各內容維度，我們也嘗試從結構（圍繞著這一主題的基本的行政架構和主要的行動者的靜態的介紹）、過程（一個任務，一項工作在前述結構中的流動軌跡，包括議程的設置、決策時的互動、執行的過程及其相應的後果）、事件（那些最具備顯著性的、能體現上述的結構和過程的重要的、有顯示度的故事）。我們希望借用這樣的敘事方式，避免縣域的調研作品僅僅成為一個 “流水賬”。
（一）領導#
領導是指具有實權的縣級、科級領導幹部，也即基層幹部通常所說的 “領導幹部”，
- 具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協）中的縣級領導和各鄉鎮、縣直部門的正科級領導。
這些領導幹部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這裡的領導不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級幹部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。所以，這裡所說的領導不同於海貝勒等人所說的 “戰略性群體”，因為 “戰略性群體” 涵蓋了所有的副科級幹部。而是如樊紅敏所說的 “領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。
在燈紅酒綠的大都市襯托下，中國的小縣城給人的印象大抵是落後晦暗的，甚至還給人幾分遠離城市喧囂的純樸錯覺。其實，這些遠離權力的小縣城長久以來都處於一種閉塞的黑暗之中。山高皇帝遠的小縣城裡的官員完全是一副關起門來做山大王的姿態。當然，想要在片蕞爾之地攫取利益，並不是一個人的力量可以做到的，盤根錯節的利益鎖鏈在小縣城裡隨處可見。陽光照不到的角落裡充斥著高利貸與黃賭毒的身影，只是閉塞割裂的小縣城裡的權力階層早已固化，想要尋得光明並非易事。從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領導、普通幹部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。
（一）領導
領導是指具有實權的縣級、科級領導幹部，也即基層幹部通常所說的 “領導幹部”，
- 具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協）中的縣級領導和各鄉鎮、縣直部門的正科級領導。
這些領導幹部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這裡的領導不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級幹部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。所以，這裡所說的領導不同於海貝勒等人所說的 “戰略性群體”，因為 “戰略性群體” 涵蓋了所有的副科級幹部。而是如樊紅敏所說的 “領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。
（二）普通幹部
普通幹部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級幹部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領導和普通幹部區分開來。
首先，領導對財政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通幹部要高。
其次，領導和普通幹部最大的不同在於他們對自身職業目標的定位不同。
在我們訪談中，領導對自己的定位是 “幹事業”，即在本地或本部門幹出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領導的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領導也比一般幹部更為積極，總是琢磨著如何創造性地提前完成任務。普通幹部則不同，他們給自己的定位是 “幹工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內的事情做好就可以，所以他們並沒有像領導那樣積極、主動。也正因此，那些想 “幹事業” 的領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮於事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。
普通幹部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級幹部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領導和普通幹部區分開來。
首先，領導對財政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通幹部要高。
其次，領導和普通幹部最大的不同在於他們對自身職業目標的定位不同。
在我們訪談中，領導對自己的定位是 “幹事業”，即在本地或本部門幹出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領導的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領導也比一般幹部更為積極，總是琢磨著如何創造性地提前完成任務。普通幹部則不同，他們給自己的定位是 “幹工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內的事情做好就可以，所以他們並沒有像領導那樣積極、主動。也正因此，那些想 “幹事業” 的領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮於事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。
比如我們在調查中發現，縣域內的許多普通幹部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網上炒股；或是經營自己的網店。根據我們的訪談和觀察，在基層普通幹部中，只有很少的人只依靠自己的工資收入生活，用他們自己的話說，他們大多數人在正常的工作之外有點自己的 “小事業”，比如開設各類培訓班、承包林場、山場、經營本地土特產、通過微信和網絡經營某種商品。
縣城幹部#
上過去的大門不是為了遺忘而是不讓過去奴役我們的心靈，結束未來方向也基本明確過去的大門那些刻骨銘心的苦痛與困厄需要關上了生命需要以亮麗作底色。冯军旗
從關係與幹部的仕途來看關係在幹部的仕途中起重要的作用有時甚至是根本性的作用。從中縣的實際來看關係類型主要有家族、幹親、同鄉、同學、戰友等這其中政治家族現象突出。幹部選拔任用中民主推薦政策的實施加重了關係在幹部仕途中的作用並導致了拉票網和關係運作的雙環模型的形成。同時幹部的晉升是能力、關係、經濟、領導推薦、群眾基礎、機遇和資歷綜合發生作用的結果是幹部仕途中的關鍵環節並導致隱性台階的強化和幹部仕途 “過度競爭” 的格局。在中國的政治生態中一個運行良好的政治體系一定是正式關係和非正式關係的有機結合這其中非正式關係起到了潤滑劑的作用並成為正式制度的有益補充。
關係理論框架在對關係的歷史和演變梳理的基礎上郭學志提出主要有四種類型工具型、禮節型、道義型和感情型。工具型主要是得失算計和利益獲得禮節型主要是人情考慮與和諧的關係道義型主要是忠和義感情型主要是感情和恩情。精英的關係網絡中禮節型、道義型和感情型關係的重要性遠高於獲利性的工具型關係。除此之外還有一些著作涉及縣鄉政治精英。對河南一些鄉村的實地調查提供了中原鄉村社會政治、經濟、文化的全景紀錄完整而又真實地提供了一段歷史時期的鄉村社會圖景。其中涉及到的政治生態、關係網絡、幹部晉升以及政績工程等主題可以和本研究相互印證補充。社會理論視角下運用敘事的表達方法通過檢查、開發、徵收、信訪等故事的講述細致刻畫了鄉村政治精英和農民的互動、博弈和共生以探求鄉村底層社會治理的答案。中家庭出身一般反映了政治制度的特點和政治精英錄用管道的開放程度。家庭出身按照大的分類為農業和非農業農業一般指從事農業生產的家庭也就是農民家庭。非農業一般指不從事農業生產的家庭即幹部、工人或者從事工商業經營的家庭。家庭出身按照身份和職業又可以分為幹部、教師、醫生、工人、商人、農民等等本研究採用身份和職業混合分類法。年齡規範對於幹部的新陳代謝對於幹部的循環更替以及幹部的退出機制的建立都厥功甚偉但也對各級幹部都造成了壓力影響到他們的思想和行為。年輕者希望進步越快越好因為一步落後步步落後。年齡大的則容易喪失進步的動力當我問一位 50 歲的縣領導提拔問題時他笑說 “我這都老球了提拔啥。” 同時在一些幹部調整時當領導無法平衡或擺布時往往也在年齡上做文章。因為年齡是個客觀標準而其它因素比如能力和政績則往往主觀性大不好評判所以年齡框框一劃往往能使操盤的領導脫身使被調整對象即使有怨氣也無可奈何。從專業來看在職學習基本都是經濟管理部分為法律這既說明 “注意選拔熟悉經濟管理、外經外貿、財政金融、法律、城市建設管理和信息科技知識的幹部” 的導向作用也說明了圍繞經濟建設這個中心任務而出現的人文社科背景中 “經濟官僚” 的崛起。
這些都是老文化區都是沿河。城關鎮好理解是政治、經濟、文化中心李莊鎮是沿藍河河套那幾個地方教育都很好在以前還有北方鎮也比較多現在李莊鎮多歷史上大門鎮也多。沿河往往土地肥沃日子好過讀書人也多是教育發達的地方。這些地方都把教育看的重出來的學生多年輕化、知識化的時候這些地方都是成批量的出幹部。
從權力格局來看中縣的縣領導是經常流動的而正科級一把手則流動緩慢一些正科級一把手很年輕時就是一把手臨近退休還是正科級一把手只不過變換一下單位。這頗似中國歷史上的 “官有遷調而吏無變更”。一方面避免了官久居一地所帶來的弊端，另一方面又保證了工作的開展和執行，因為很多縣直一把手往往是相關領域的專業官員，很有西方國家的政務官和事務官職業分殊的味道。同時從地域格局來看縣直一把手往往工作在縣城較為穩定。而各個鄉鎮的黨政一把手則較好的執行了地域回避一般不在自己出生和成長的鄉鎮擔任領導，加上實行地域回避的縣領導從而形成了縣鄉獨具特色的 “異地為官” 現象。縣是一個關係網絡編織起來的社會中縣人的基本行為邏輯之一就是遇事情要托關係找門路在涉及到就業這樣的人生大事時更是如此。在我所在的西鄉鎮通過訪談鄉機關 80% 以上的幹部在初職獲得中都要托關係找人情都要動用關係資源。現在的一位老局長曾在兩個不同的局幹過當他在第一個局的時候他的連襟學校畢業後被安排在局裡工作當他在第二個局的時候他的連襟的妹夫軍隊轉業被安置在局裡工作。對於這個連襟和其妹夫來說，由於這位局長的關係和位置，他們的工作其實事先已經被決定了，而這樣的事情在中縣是很普通的故事。而動用關係資源一些花費則是必然的。
五、單位人員構成工作獲得的結果就是各單位的人员编制构成下面根据县直局的规模选择大局、中局和小局各人员构成来看有两个现象比较突出一是单位系统自繁殖现象无论好的单位和差的单位系统内部子弟安排都比较普遍。二是关系资源的运作无论自身人力资本如何都需要找关系、托门子以获得工作安排。从这也可以看出阶层自繁殖是一种基本的本能而这必然会导致阶层的劣化和腐朽所以除非有制度设计改变这种自繁殖机制否则自繁殖会进入路径依赖状态很难改轨。而且自繁殖和关系安排极大损害了社会正义据我所在的西乡镇一干部讲当年他们北山工校同班同学一共回中县 5 个人他和另外一个人因为有关系资源 44 被安排在乡镇上班而另外 3 个没有关系资源的由于安排不了工作则选择了出外打工。单位间流动指个体的干部在单位间的转换。单位流动作为再分配人力资源的一种方式是社会发展的动力之一是优化人力资源的一种手段也是社会活化的一种体现。“单位社会” 来说单位流动可以释放能量提高效率增进活力。单位流动的有无和难易是一个社会开放或封闭的指标之一。单位之间的落差是单位流动的根源之一。而寻求发展、追求进步希望有一个好的待遇和好的工作环境则是一些干部流动的原动力所在。一些单位的拉力和一些单位的推力使得整个 “单位社会” 充满了张力。同时单位的兴废特别是每次国家机构改革都会导致单位之间人员的大流动使得单位流动成为社会和政治变迁的指示器。但是由于单位之间严重的不均衡人力资本和社会资本的多少往往决定了流动单位的好坏好的单位则往往成为干部子弟以及关系户的流动地和落脚地。干部的单位交流主要表现为干部调配和干部交流干部调配是干部的调动和配备主要是面向一般干部干部交流则主要面向领导干部所以这一节主要是研究干部配备所导致的干部单位流动干部交流则放到下一章干部的轨迹中进行论述。人员单位流动来看有这几个特点一是都拥有较为丰富的关系资源等社会资本这是他们得以流动到这个所的关键所在。因为单位流动基本是 “零和博弈” 一个人进来就意味着另外一个人不能进来。
二是单位流动具有系统内流动的特点这个土地所职工有 3 名从别的所调动而来有 2 名是县土地局临时工转正。
三是破产倒闭企业释放了不少人力资源成为不少单位人员补进的重要来源。四是 “不落空” 现象突出。县油厂、县棉纺厂、城关轧花厂、县五交化公司都是计划经济时代不错的单位但后来基本都破产倒闭。二、隐形台阶利弊所谓隐性台阶，干部结构的四层金字塔来说根基是人员众多的股级干部。
一方大员和地方诸侯地位极为重要因为关乎几万人的稳定和发展问题而且直接面对群众需要处理很多棘手问题。要求较高既需要有丰富的乡镇工作经验又要有驾驭全局的能力还要有相当的领导艺术。因此乡镇党委书记的人选县委很重视也很慎重需要县委书记的认可和信得过。
所说的 “大人手下长大人” 秘书是领导身边的人一方面领导会有意识的传授另一方面秘书在日常服务中也会不断学习和感悟。同时秘书和领导往往形成一种庇护性关系领导因为了解秘书同时感念其服务的辛苦往往会为秘书的提拔和晋升多多考虑和筹划这是很多秘书进步快的重要因素。
對於很多秘書來說這種庇護性關係會很長時間影響其政治生涯。政治文化中有薦舉和提攜後輩之傳統很多領導也都負有發現人才培養幹部的職責對於很多領導來說其門生和秘書如果出類拔萃走上領導崗位對其也是添光加彩的行為對其退出政治舞台後的生活往往也有助益。而對於很多秘書來說往往領導的籌劃和打招呼會加速其成長。秘書在政治生態中形成了一個具有特殊地位和特殊利益的群體。其特殊地位主要體現在處於權力通道上往往是領導參閱信息和約見人員的把門者。
同時秘書在完成領導交辦的事情時具有影子領導的性質加上秘書服務的領導往往是權力和資源豐富的一把手這些都賦予秘書特殊的地位往往在政治叢林中被高看。這種隱性權力一方面取決於其服務領導的權力大小同時也看秘書如何行使這也就場所說的 “會不會幹”。秘書的隱性權力可以從我經歷的一件事上得到體現我訪談衛生局某任黨委書記縣委書記秘書的岳父後他交給我一封信讓我轉交給主管交通的副縣長。信的大意是其老家位置偏僻道路泥濘村民出行很不便希望縣裡修路時能夠把他們村規劃進去。我轉交給主管交通的副縣長時順便提到這是縣委書記秘書的岳父讓轉交的。幾個月後這位退休的黨委書記專門找到我說非常感謝副縣長親自去他們村看了已經納入規劃不久就要開工了。
這個結果是我根本沒有想到的因為修路是需要很大投資的。他說沒有想到副縣長會親自去很多村民也說第一次見這麼大的官。而他不直接找副縣長而讓我轉交也肯定有其匠心在裡面。“辦公室主任” 現象。辦公室主任的重要性來源於辦公室的重要性。基本都有辦公室設置作為綜合協調部門辦公室具有 “承上啟下、溝通內外、協調左右、聯繫各方” 的職能 “辦公室作為黨委、智囊機構是溝通上下的咽喉是聯繫左右的紐帶和傳送信息的中樞是領導工作、決策的‘外腦’既是的‘聯絡部’、‘後勤部’、‘參謀部’又是‘作戰部’”。
目標排名和經濟指標排名來看只有相對的匹配性具體來說鄉鎮 GDP 排名和綜合目標排名不是一一對應而是相對匹配匹配度約為 70% 以上。而財政收入排名和綜合目標排名相對匹配性大約 50% 左右。而從 GDP 增速和財政收入增速這些相對經濟績效的排名與綜合目標排名的比對來看相對匹配性也為 50% 左右。而且即使 GDP 排名、財政收入排名、GDP 增速排名和財政收入增速排名很靠前但如果綜合目標排名不靠前不是重點鄉鎮的話其鄉鎮黨委書記也很難獲得提拔。西游鎮的 GDP 排名和李莊鎮財政收入排名連續幾年都是第 2 名華生鎮 GDP 增速和夏店鄉財政收入增速連續幾年都是第 1 名和第 2 名它們的黨委書記卻沒有一個獲得提拔。
這說明
一、綜合指標排名而不是經濟指標排名更能解釋幹部的晉升
二、政治經濟綜合實力而不僅僅是經濟實力更能解釋幹部的晉升。
三、絕對績效為基礎兼顧相對績效更能解釋幹部的晉升。
憑政績用幹部的導向一定會帶來政績真偽的問題。而政績真偽的判斷是一個複雜的問題。為了晉升必須要有為要幹出看得見摸得著的政績來。而這其中的實際內容卻是真假都有這中間既有官員的智慧和手腕更有晉升競爭中的博弈。
要辯證看待假政績的問題
- 一是威權型體制一級壓一級有體制上的因素。
- 二是農業社會發展轉型很多東西需要探索。
- 三是政績工程都是集體決策不是哪一個人的問題同時領導的出發點往往也是好的很多後果是預想不到的。
- 四是存在信息失真糾錯機制滯後的問題很多領導不要說當時就是事後也不一定知道真實的損失情況。
- 五是經濟環境的問題很多幹部是在公有制的環境中成長的接受私有制需要一個過程完全轉軌的過程肯定要付出代價。
- 六是盲目學習的結果很痛苦的思考就是為什麼江蘇和廣東等省集體興辦企業就能成功而中縣集體興辦企業全是失敗為什麼社會生活中 “關係” 極為緊要是中國政治運行的基本機制之一也是政治秩序和政治穩定的基礎之一。
政治文化中對關係的譴責代表了制度化和普遍主義的理念。政治體系充滿了活力其充當了上下溝通和流動的橋梁是官僚體系的潤滑劑是制度化的有益補充。政治體系一定是正式關係和非正式關係的良好結合兩者互相纏繞不可或缺晉升中能力政績、關係、領導推薦、機遇、資歷和群眾基礎是最為重要的幾個關鍵因素一個幹部的成長和晉升往往是這幾個因素綜合發揮作用的結果這也是官方話語 “德才兼備” 的具體表達。在這幾個因素關係在幹部的仕途中發揮著重要的作用有時甚至是根本性和基礎性的作用。政治家族是古今中外共同的政治現象遍布於各種政體。政治家族對縣鄉政治生態的影響有利之處在於有時能夠提高行政效率對和諧政治也有助益。但弊端也不少一是形成了地方利益集團和勢力集團。經常感嘆很多措施執行不下去原因就是地方利益集團的阻撓和反彈中縣很多不正之風比如炒地皮等背後常常是政治家族的勢力這種力量是很大的這位領導說很多時候也投鼠忌器極端的時候自己都可能翻船。二是幹部仕途上的不公平政治家族子弟仕途上的通暢使得平民子弟幹部感覺不公平。這在中縣一般幹部中議論很大特別是很多老縣領導孩子基本都是副科級以上並且很多都在關鍵部門和好單位。三是政治家族的關係網和利益鏈使得縣鄉政治成為極其複雜的集合體其複雜程度遠遠超出一般人的想象。
一、關係之種種
關係主要有血親、姻親、幹親、同鄉、同事、同學、戰友等等。除了血親是自然的連接紐帶也是最強的連接紐帶外其它都是社會性的連接紐帶都需要編織和維持。喝酒是編織關係網的最重要方式也是中縣每個領導幹部的必備之課而我掛職期間最不適應的就是喝酒。喝酒是中縣官場的興奮劑是幹部交往最常用的媒介。在酒桌上不認識的相互認識認識的感情會更加深厚。酒場不僅是建立關係的地方而且是信息的流動地辦事的潤滑劑。正是在酒場上每個幹部都是透明的誰和誰是什麼關係誰在北京買了房子誰和誰有一腿誰被雙規誰家的子女考上了大學等等。而如果哪個幹部想認識某個領導最常用的方式就是通過中間人然後擺上一桌幾杯白酒下去自然從陌生到熟悉甚至開始稱兄道弟。從這個意義上說酒場是軟化僵硬官僚體系的化學劑是政治體系良好運行的潤滑劑而對我來說毫無疑問很多論文資料都是酒場上獲得的。
從喝酒上可以非常清楚地看到一個幹部的關係網，因為一個幹部請人喝酒一定是請和自己關係好的幹部陪酒而這裡面也有很多的藝術那就是一定要避免關係不好的幹部在一個酒桌上所以到了喝酒的時候不僅需要熟悉自己的關係網還需要了解別的幹部的關係網誰和誰關係好誰和誰有矛盾必須靈活安排如此才能盡歡。在酒場上打牌則是不可少的牌的種類有麻將和紙牌打麻將一般是在酒前以及酒後進行打紙牌則是喝酒時進行誰輸誰喝酒。
一些幹部還有固定的牌友主要在業餘時間進行喝酒打麻將是中縣幹部的主要生活方式一位幹部曾對我說漫漫時光何以消遣喝酒打牌。而當我就訪談時間問一些幹部是上午還是下午時不少幹部都說一定要上午因為很多領導一到上午 11 點多就開始打電話聯繫喝酒的地方中午喝酒後要麼回家睡覺要麼找個地方打麻將下午根本找不到人而到了晚上則繼續喝所以在中縣中午和晚上上百家賓館處處都是喝酒聲而其中不少是幹部特別是檔次高的賓館更是如此。為什麼行政費用如此之高這是重要的原因。 在幹部關係網的編織和維持中禮物以及貨幣的流動是必不可少的。這些一般是在逢年過節的時候進行所以一到中秋和春節等重要節日很多重要的領導幹部一般都不在中縣他們在路上在北山市在鄭州在北京要麼 “跑部錢進” 要麼為仕途而構築人脈。比如為了爭取高鐵通過中縣中縣的縣領導幾次到重慶做工作而帶的禮物之一就是北山市某縣的化石當時縣領導特意讓家在某縣的一副縣長負責弄到這個禮物說是政治任務。而在中縣送禮物的形式之一就是領導調動時一般都要送一些具有某種含義的禮物一些縣領導辦公室中常常會發現單位或者個人送的下列禮物羅盤象徵掌好舵地球儀象徵胸懷天下前途遠大奔馬象徵事業奮進帶角的銅牛象徵穩健以及對麻煩製造者的威懾等等。當然一些玉製品、好煙好酒和茶葉也很常見。對於貨幣、禮金除了晉升和辦事送之外中縣的慣例是春節前一些下屬單位和鄉鎮要給領導送紅包一般 1—2 千元。
三、關係運作
關係運作都是發生在 “有事” 的時候比如謀求晉升、辦事或者看病、孩子上學等等。幹部平時編織關係、維持關係目的就是一旦有事的時候動用關係。在當下的中國縣鄉幹部仕途中比較突出的一个特點就是 “過度競爭” 也就是位置少競爭者眾這一方面使得組織可以優中選優把更有本事更有能力的幹部選拔上來另外一方面則造成關係運作的盛行。下面通過競爭鄉鎮長和競爭局長的兩個案例來透視具體的關係運作。拉票行為其實是個多重博弈其開始是拉票的勝出而又沒有受到懲罰從而引來更多的仿效直至現在的普遍化如果都拉票的話最後的投票結果應該和不拉票是一樣的。但是拉票的範圍和投入肯定是有差別的這種差別才真正決定投票結果所以拉票很考驗一個幹部的魄力和投入也就是拉了多少人有沒有都送到。 拉票普遍化的一個結果是拉票成為一種追求進步的信號一個幹部只有拉票大家才認為他在追求進步在為晉升而努力。而如果一個幹部不拉票大家會認為他沒有想法不追求晉升結果的發生出於不浪費一票的考慮大家也會投拉票的幹部一票更不用說請客送紅包一定可以帶來感情的親近和被尊重也就是感情是可以收買的這是人性基礎。那位這是人之常情也是人家付出的回報嘛。反之則是不合情理了。民主推薦制度及票決制在中縣運行中產生了一些弊端一是拉票行為的普遍化。二是拉票行為導致的龐大資金消耗很多幹部說為了拉票一位鄉鎮黨委書記一年需要消耗 30—50 萬元所以如果一個鄉鎮連續幾年產生處級幹部那麼這個鄉鎮一定有很大的財政窟窿中縣的大門鎮以及白閣鎮就是例證現在都有很大的財政債務。
三是給幹部仕途和身體帶來了隱患拉票肯定是公款行為一旦查出幹部仕途就會結束同時拉票需要不斷的請客對身體的影響可想而知中縣一位拉了 3 年票的黨委書記曾經說如果再不成功他就跳樓自殺因為身體實在吃不消了。
社會和政治文化的影響。社會是一個倫理社會、人情社會是一個 “關係本位” 的社會。儒家政治文化講人情講和諧講互惠鼓勵提攜後輩這是很多領導打招呼的重要原因也是關係盛行的社會和文化基礎。
五、制度和規則的實施問題。制度和關係悖論徵求的意見時說揭示出投票制度帶來的拉票行為並考察了拉票網的存在和運行。以上事實的發現填補了基層政治精英研究的若干空白。本研究還提出了以下概念和模式。精英集群概念。四是使得一些公關型幹部勝出使得一些善於拉關係的幹部脫穎而出從而可能埋沒一些實幹的不會拉關係的幹部。晉升制度一旦付諸實施面對的就是無數幹部挖空心思尋找對策。可以說任何周密的制度設計都難以應對這樣的博弈這也是幹部制度不斷改革的內在邏輯。而從中縣的幹部制度實施來看越是與幹部晉升有關的制度越是失靈和異化從而造成具有制度性困境和悖論。
總結
縣政壇主要存在的兩種政治博弈
1、流水的軍官鐵打的營盤，縣官分兩種，一種是空降書記，一種是資歷辈縣委。
2、前者是來鍛煉，要得拿成績回去看的，通常多數是空降縣委副書記適應一段時間，然後才轉縣委書記。這樣的人一來帶著組織的培養期望，說話底氣足。二來急切需要拿政績回去看，所以作風強硬，大幹快上者多。縣裡其他人多數不會惹他，熬個幾年等他資歷足了自然就上去了。
3、後者則是縣裡的某個科員啊教員啊農機員啊，在幾十年的時間裡通過處關係混單位搞聯姻（搞聯姻是最主要的重點）一步步上來的。屬於地頭蛇的一種，經常要和上面的那種人互相競爭或者搭班子，老油條，在本地經營多年樹大根深。但也僅限於本縣，出了這地頭說話就不好使了。
4、能帶著組織培養期望下來的人總共就那麼些年青精幹的，多數官僚都是老油條。年輕精幹的官僚想能取得多大成績，就要取決於他們能對老油條施壓到什麼程度。就拿我們江蘇政壇打比方，最出名的一批政治明星（當然了，現在都落馬了），都是通過自身的強勢作風嚴肅打擊赴任地內盤根錯節的舊勢力，從而讓整個縣的黨政機構煥然一新，為自己所用（提高行政執行力）。
6、老油子不值得羨慕，沒多大成就，確實比縣裡的小職員強，但強的有限。把你放回二十年前從小科員小幹部幹起來，混到他們這種程度的，都是很平庸幾乎沒進步的一批人（有本事的早上去了）。所以他們的特點是啥？——— 會混，混日子，混關係，混人情。
7、一個縣裡所有的老油子都是團結一致的，有的也搞搞副業，或者是親戚搞搞副業，或者是和搞那種副業的人混成親戚。鄉紳治縣，鄉賢治鄉，老油子就是鄉紳或者鄉紳的代言人。老油子既和同縣的老油子聯姻作親，也和本縣裡在改革開放早期公改私富裕起來的那批人（其實也是老油子），那批鄉紳聯姻。你女嫁我兒，我妹嫁你，反正門當戶對大家歡喜。
8、這叫什麼？近親繁殖，而且就越來越近親，關係網編織的越來越緊密。他們上去的時候容易，也沒人擋在他們上面。現在他們上了車，就把車門關上了。這就是為什麼的小公務員各個都叫苦連天的原因，本來就是當勞力使的，還真把自己當個預備役官僚了？基層小科員再想出頭的，除非有本事攀上正廳家的女兒，否則沒指望。
9、你想要當官摸路子，別去摸什麼縣裡盤根錯節的利益。為啥？越盤根錯節說明越落後，說明越不是現代化的政府團隊，現代化政府團隊應該是高效透明的，冗官冗員是管理和組織手段落後的產物。你去摸一個落後群體的利益關係，想打入進去，掉價，人還不理你。
10、你想當官，我給你指一條明路。過去有科舉，踩了這條路子，就是怕你窮人出頭。你考試沒用，但可以舉孝廉啊。當作家寫書，當商人經商，好好學習在 C9 讀博等地方政府調選，都比去從縣裡基礎幹起來強。官員這種東西很玄乎，不建議青年為官，中年憑藉自身在社會上的資源轉入官場是一種選擇。（當然了也這不是好辦法，但至少能讓你做官。你去基層幹小科員，巴結那些老油子，那不叫做官。我知道這麼說很多公務員朋友心裡有點不舒服，但確實體制是一個圍城，不從裡面出來，很多時候是當局者迷的。）
1. 有關吃吃喝喝#
冯军旗首先到一個鄉掛職副鄉長。他下到鄉裡後，接連兩周時間，鄉裡領導班子的十幾個成員輪番為新到任的副鄉長接風，酒量只有一兩的冯军旗吐了半個月。有人偷塞給他兩盒 “速效救心丸” 和 “丹參滴丸”，並解釋說，這是 “官場必備良藥”。
2. 這才有個 “官樣”#
在好心人的提醒下，冯军旗特意買了兩件有牌子的衣服，同事笑著說：“哎呀，冯博士你這個穿著才像副鄉長嘛！” 次年改任縣長助理，他迎來了一個秘書、一輛黑色的桑塔納 3000 轎車以及一套 100 多平方米的三居室。官員應該是什麼樣？
3. 關係背景的較量#
某鄉黨委副書記通過曾任政府辦主任的公公做了縣委書記的工作，但競爭對手卻將招呼打到了同省的更高領導那裡。落敗後的她说道 “我真是政治上不成熟，不知道潛規則的重要性，認為光從下面推就行了，沒想到還需要上面有人拉你。” 官員職務晉升歷來都是個變數，在沒有最後敲定之前，就可能發生令人無法想像的 N 種變化。
4. 越活越年輕？#
有一次，冯军旗與一個科級幹部聊天，當問及年齡時，這個幹部脫口而出：“你問我檔案年齡還是真實年齡？” 按照簡歷上的年齡倒推，這位幹部 9 歲就當上了民辦教師。在年齡與崗位掛鉤的硬性標準之下，官員讓自己越來越年輕，已經成為一種潮流和趨勢，從與坦蕩的一問一答中可以發現，更改年齡已經成為官場公開的遊戲規則。
5. 有關黨員身份#
相比於年齡 “杠杠”，黨員身份更是為官必不可少的基礎。在中縣的官場中，70% 以上的縣領導在 25 歲以前就已入黨，而非黨員幹部普遍被視為 “政策官”，不但沒有車子待遇，還受排擠。
6. 有關文憑#
年齡要合格，政治要過關，學歷當然也要過硬。在中縣，各級黨校被很多幹部戲稱為 “文憑批發基地”。被稱為 “中專一代” 的正科級一把手們，大多從這裡取得在職教育的本科文憑，為升遷 “掃除障礙”。
7. 管錢管物是實權#
冯军旗對中縣近 10 年來的副處級升遷軌跡觀察發現，不少縣委縣政府領導都是從鄉鎮黨委書記中產生，卻沒有一名是從縣直機關一把手中產生；在一次幹部調整中，一位到民政局做副局長的財政局黨委委員就大倒苦水，說某領導把他踢出財政局，是 “往死裡整他”。管錢管物的位子，擁有著比別人更為優越的地位。
8. 書記的權威#
在現行體制下，縣委書記的權力高於縣長。中縣有人戲稱，只有縣委書記算官，別的都不算官。2008 年冯军旗初到鄉里的時候，每逢時任縣委書記視察，鄉政府的領導班子都要列隊歡迎。有旁觀者感慨：“咱們中縣的皇帝來了。” 在中縣，如果縣長接任不了縣委書記，那他的仕途就算到頂了。當地管這叫做 “沒幹成”。
9. 別惹 “一把手”#
中縣有一個叫張南國的中縣公療醫院前院長。一次在路上看到為農業開發計劃而栽的蘋果樹，張院長隨口說：“陳書記真是胡球整，咱們縣氣候能長蘋果嗎？” 幾天後，這句話傳到了時任縣委書記陳遵義的耳朵裡，陳當即叫來衛生局長，限他在 3 天內免掉張南國。
10. 送禮的學問#
一次，計生委的一位副主任升任其他部門的一把手，冯军旗前去祝賀，發現他的辦公桌上擺滿了羅盤、地球儀、銅牛等禮品。後來，冯军旗才知道禮物各有寓意：羅盤象徵掌好舵，地球儀象徵前途遠大，銅牛則象徵穩健及對麻煩製造者的威懾。每逢中秋或春節，縣領導們便搖身一變成了送禮者，去市裡，去省會，甚至去北京。在這些 “常規動作” 之後，真正的關係運作往往發生在晉升之際。
11. 血緣與姻緣構築防火牆#
冯军旗在深入調研後發現，在這個副科級及以上幹部僅有 1000 多人的農業縣裡，竟然存在著 21 個政治 “大家族” 和 140 個政治 “小家族”。在這個龐大的 “政治家族” 網絡中，一些秘而不宣的潛規則變得清晰可見。有的官位 “世襲”，或是幾代人，或是親屬連續穩坐同一官位；有的裙帶提拔，凡是副處級及以上領導幹部的子女，至少擁有一個副科級以上職務；普遍的規則是 “不落空” 現象，幹部子弟們的工作會隨著單位盛衰而流動。更為可怕的是，政治家族之間並不割裂，往往以聯姻或者拜幹親的方式不斷擴大，“幾乎找不到一個孤立的家族”。
12. 反腐，只收不送？#
冯军旗在對 1993 年以來中縣被查處的正科級及以上幹部名單進行統計後，他發現經濟問題占了幹部問題的一半以上，但蹊蹺之處在於，其中卻沒有一起涉及跑官賣官問題。
13. 有關風問題#
冯军旗在調查中發現，中縣 1950~1978 年查處的幹部中，有相當大的比例是作風問題，而近年來一個有趣的演變趨勢是，實際發生越來越多，但被查處的越來越少。自 2005 年以來，中縣沒有一名幹部因為作風問題被查處。2000 年，大門鎮人大副主任狀告鎮長將其強姦，司法機關最終的判定是 “事實不清、證據不足”。
14. 不得志的 “聖人蛋”#
兩年的調研讓冯军旗深感困惑，“越是與幹部晉升有關的制度，越是失靈和異化。明規則與潛規則並存，大家心照不宣。” 他對一個郁郁不得志的縣委黨校副校長印象深刻。這個 “明顯被邊緣化” 的幹部痛恨腐敗，還常在公開場合抨擊官場弊端。在私下，幹部們不屑地稱他為 “聖人蛋”。
縣城#
一、縣委書記縣領導班子的核心，正處級幹部，擁有最大的影響力，是決策的核心，引領著縣域的發展方向。在城市規劃、產業佈局等重大发展项目中，縣委書記的決策往往決定了整個縣的發展走向。而這樣的決策，往往需要縣委書記具備高度的 ZZ 敏銳性、全局觀念和前瞻性。
縣委書記被稱為地方 “一線總指揮”，地位特殊，崗位重要，責任重大，綜合素質能力要求高。應當選什麼樣的人當縣委書記，不僅是一個重要的理論問題、實踐問題，更是一個重要的政治問題。
縣委書記的 21 件事，我把它分為四類，開會、見人、喝酒。其他請看下表。先說開會
二、縣長作為縣 ZF 的一把手，正處級幹部。雖然與縣委書記在行政級別上相同，但是在權力和影響力方面，還是有所差距，一般來說，縣長 < 縣委書記。但在實際工作中，其影響力不容小覷，主要負責實施經濟發展戰略，推動縣域經濟持續健康發展，增加百姓福祉。縣長需要與縣委書記密切配合，確保整個領導班子的決策得到有效執行。
三、縣人大主任人大主任是縣四套領導班子之一，同為正處級幹部，其權力和影響力卻不如縣委書記和縣長，但是在縣域發展中同樣扮演著重要角色。人大主任主要代表人民發聲，監督政府工作，以確保政府的決策符合人民的利益。
四、縣政協主席政協主席同樣是縣四套領導班子之一，也同為正處級幹部，其權力和影響力卻不如縣委書記和縣長以及人大主任，但是在縣域發展中也同樣扮演著重要角色。政協主席則通過參政議政和民主監督，為縣域發展建言獻策。他們的工作，對於維護人民的權益、促進社會公平正義具有重要意義。
五、縣委副書記縣委副書記，副處級幹部，主要是作為縣委的專職副書記，以協助書記和縣長工作，同樣是縣領導班子中的重要一環。副書記需要具備全局觀念和大局意識，同時善於溝通協調，負責協調各方資源和力量，推動縣域發展，以確保領導班子的決策得到有效執行。
六、J 委書記 J 委書記是反腐倡廉的代表，副處級幹部，肩負著維護 D 的紀律和純潔性的重任，需要做到鐵面無私，敢於動硬碰硬，對違紀違法行為進行嚴肅查處。紀委書記的工作對於保持 D 的先進性和純潔性至關重要，是有效地遏制了腐敗現象滋生的重要力量。
七、縣委辦公室主任（常委）縣委辦公室主任，副處級幹部，是縣委日常工作的協調和管理者。主要負責協助縣委書記處理日常事務，以保證縣委領導班子的工作順利進行。縣委辦公室主任需要具備高度的組織協調能力和服務意識，確保縣委各項決策部署能夠得到有效有序推進。
八、常務副縣長（常委）常務副縣長一般同時兼任縣委常委，副處級幹部，在財政、審計和人事管理等方面擁有實權，負責推進縣域經濟發展和社會管理，確保政府的各項工作有序進行。常務副縣長需要具備豐富的行政管理經驗和經濟知識，能夠有效應對經濟社會發展中的各種複雜局面，為推動縣域發展提供了有力保障。
九、組織部部長（常委）組織部部長同樣也是副處級幹部，兼任縣委常委，主要負責幹部選拔和管理，需要根據崗位需求和人才特長，選拔優秀人才並加強幹部隊伍建設，制定完善的人才培養和激勵機制，為縣域發展提供源源不斷的人才支持。
十、宣傳部部長（常委）宣傳部部長，副處級幹部。作為全縣宣傳工作的負責人，主要指導和協調各部門、各單位的宣傳工作，確保宣傳內容的一致性和準確性。根據組織實際情況，制定健全的宣傳制度和宣傳方式。宣傳部就是縣委和 ZF 對外的發聲器，是縣委和 ZF 的喉舌。
十一、統戰部部長（常委）雖然統戰部部長看上去實權不大，但是同樣為副處級幹部。其工作接觸面非常廣，民主黨派，社會團體等等各類組織，企業家，宗教文藝界人士等都有接觸，人脈資源十分豐富，也是推動縣域經濟社會發展的重要一環。總之，雖然縣領導班子成員的權力和影響力大小不同，但是他們都有明確的職責分工，並組成一個團體，是縣城 ZZ 中心的核心力量，是推動縣域經濟社會的繁榮發展不可或缺的核心力量。
讀萬卷書，行萬里路，經歷就是財富。經歷和閱歷是領導幹部非常重要的一張底牌，是其成長進步的重要基礎和前提。領導幹部經歷多樣的部門和職位，就會視野開闊、閱歷豐富、思維靈活，特別是有基層部門工作經歷，以及基層重要領導崗位鍛煉，才會遇事心中有數、心裡有譜，才會真正了解基層、懂得實際、明白群眾。本調查將經歷設為縣委書記勝任特徵的指標之一，共設置部門經歷和職位經歷兩個指標。
縣委書記的行為特徵由兩方面的因素決定：
一是自己的個性特點；
二是由縣委書記的崗位特點決定的應具